In een onlangs verschenen rapport¹ van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) kwam naar voren dat deelnamebereidheid aan beëindigingsregelingen door agrariërs niet los gezien kan worden van o.a. de economische omstandigheden van de betreffende sector op het moment van deelname.

Rooskleurig toekomstperspectief?

Op dit moment zijn de economische omstandigheden in met name de melkveehouderij goed te noemen.

Dit heeft in meer of mindere mate tot gevolg dat de deelnamebereidheid aan vrijwillige regelingen – met de nodige haken en ogen – lager dan beoogd/gewenst zal zijn.

Daarmee wordt het (op vrijwillige basis) tijdig behalen van wettelijke doelstellingen ten aanzien van stikstof bemoeilijkt. Desondanks voorzie ik toch een mooie toekomst voor respectievelijk het behoud, herstel én ontwikkeling van de landbouwsector, maar zeker ook die van de natuur!

Uitgangspunten oplossingsrichting

Met het in acht nemen van onderstaande uitgangspunten, onderneem ik een vrijuit denkende poging om de stikstofcrisis het hoofd te bieden (sec onderdeel ‘natuur’ en niet het onderdeel ‘politiek’):

1. de ‘gemiddelde’ veehouder is welwillend, vooruitstrevend en natuurliefhebbend;
2. veehouderijbedrijven hebben veelal een referentiesituatie c.q. natuurvergunning;
3. probleemoplossend en schadebeperkend handelen voor de boer, natuur en belastingbetaler;
4. ontbreken dubbele politieke agenda(’s).

Boven op deze vertrekpunten is de absolute welwillendheid van de overheid om écht natuurverbetering door stikstofdepositiedaling te doen effectueren onmisbaar.

Oplossingsrichting: beperkte reductie & innoveren met intern salderen

Elke veehouder is, geheel vrijwillig, bereid om een oplossing te vinden om zo toekomstperspectief te creëren voor het eigen (familie)bedrijf én voor die van onze natuur.

Een oplossingsrichting:

stap 1: beeld krijgen van aard en omvang stikstofprobleem
Op basis van onderzoek en metingen uit het verleden en per heden de aard en omvang van het stikstofprobleem in beeld krijgen.

Dan hoeven we voortaan bij vergunningverlening niet meer blindelings op het enige wettelijk toegestane, maar evengoed twijfelachtig werkend, rekenprogramma (AERIUS) te vertrouwen.

(De stikstofcrisis zou dan wellicht, met inachtneming van het Europeesrechtelijk voorzorgbeginsel, op minder gedetailleerd niveau kunnen worden aangepakt).

stap 2: reductie van de veestapel naar rato
Indien onderzoeksresultaten aanleiding geven om
1) direct actie te ondernemen en
2) voor zover het bedrijf gelegen is in of nabij één of meer stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden,
kunnen veehouders dan hun veehouderijbedrijf naar rato verkleinen (waarbij de veehouderij voor dát gedeelte schadeloos wordt gesteld).

Let wel: het gaat hier om reductie van het aantal stuks vee. Dus niet om het verkleinen van het areaal (landbouw)grond dat zij, ongeacht de gebruikssituatie, in exploitatie hebben.

Als we het dan hebben over toekomstperspectief – voor boer én natuur – zijn er nog meer positieve neveneffecten te bedenken, namelijk:

• Reductie aantal stuks -> lagere veedichtheid/ha -> de beoogde extensieve(re) veehouderij krijgt vorm -> boeren hebben perspectief.    
• Minder dierlijke mest leidt tot:
  • positieve effecten voor water én natuur(waarden), voor zover dat er sprake is van – voor dierlijke mest – verzuringsgevoelig areaal;
  • minder dierlijke mest op de markt -> positief voor de portemonnee van de veehouders, bezien in het licht van het afschaffen van derogatie.

stap 3: innoveren met vergunningsvrij intern salderen
Boven op en nadat reductie van de veestapel naar rato heeft plaatsgevonden, zijn de veehouders ook bereid om te investeren in een werkend, door de overheid goedgekeurd, danwel spoedig goed te keuren, innovatief stalsysteem².
(Ter ondersteuning en versnelde implementatie ervan, zou men hierbij eventueel kunnen nadenken over een fiscaal gunstige of subsidieregeling).

Hiermee wordt er aanzienlijke milieuwinst geboekt, niet alleen op gebied van stikstofreductie. Alvorens dit kan worden bewerkstelligd, zou de veehouder (ja, voor de voorlopers onder de veehouders “alweer”) een vergunningsaanvraag kunnen doen, i.c. een verzoek voor het vergunningsvrije intern salderen.

Negatieve effecten voor natuur zijn immers uitgesloten bij intern salderen. Dit is simpel aan te tonen als er enerzijds sprake is van een geldige referentiesituatie en anderzijds de veehouder bij de vergunningsaanvraag rekening houdt met:
1) het doorgeven van het daadwerkelijk lager aantal te houden stuks vee en
2) een innovatief, werkend stalsysteem.

Dubbele winst voor de natuur dus!

stap 4: dezelfde rechten als een natuurvergunning
Het bevoegd gezag zal de veehouder, naar verwachting, geen vergunning in de zin van de Wet natuurbescherming verlenen.

De veehouder zal het moeten stellen met een ‘positieve weigering’ of verklaring van geen bedenkingen (vvgb) die op basis van jurisprudentie³ dezelfde rechten geeft als een natuurvergunning.

Boeren: bereid en in staat om meer te doen voor natuur dan wettelijk verplicht

Met de vooruitstrevende gedachte van
1) blijvende reductie van de veestapel die op hierna omschreven wijze wordt geborgd en tevens het
2) op grote schaal toepassen van technologie, zoals het innovatieve Lely-Sphere systeem,
kan fors meer stikstofreductie plaatsvinden dan met de regelingen.

1) blijvende reductie van de veestapel

• omdat er een uitbreidingsverbod geldt voor sommige diercategorieën.
• omdat we een mestproductierechtensysteem hebben, waarmee (indirect) geregeld en daarmee tevens uitgesloten is dat het aantal stuks vee c.q. de hoeveelheid mest toeneemt.

Voorbeeld fosfaatrechtenstelsel melkveehouderij
Bij iedere transactie tussen melkveehouders onderling wordt 10% afgeroomd van de bruto hoeveelheid over te dragen fosfaatrechten. Dus per saldo komt er minder in plaats van meer vee/mest.

2) op grote schaal toepassen van innovatie

• leidt tot fors meer stikstofreductie dan de 30% afroming behorende bij ‘extern salderen’, alsmede behorende tot de opkoop- en beëindigingsregelingen voor veehouderijen die als doel hebben:
  • blijvende vermindering van stikstofdepositie vanaf de desbetreffende veehouderijlocatie (concept MGA-2, d.d. 9 mei 2022) én 
  • om structurele en blijvende reductie van stikstofdepositie op stikstofgevoelige en overbelaste Natura 2000-gebieden in Nederland te realiseren (concept Toelichting LBV, d.d. 10 mei 2022).

Meer en sneller natuurwinst dan met de regelingen

In dit kader vind ik het moeilijk te bevatten dat de politiek niet massaal inzet op hiervoor omschreven reductie van de veestapel in samenhang met het op grote schaal toepassen van innovatie.

Innovatie is de toekomst en de weg naar Rome, althans volgens minister Adriaansens van Economische Zaken en Klimaat. Of geldt dit alleen voor industrie en niet voor de landbouw?

Met de hiervoor omschreven combinatie van beperkte reductie met grootschalige innovatie is meer en sneller natuurwinst te boeken dan met de regelingen.

De reductie is structureel, maar hoe structureel is de natuurwinst met de regelingen als de bron van de stikstofdepositie slechts wordt verplaatst nadat toepassing van de beperkte 30% afromingsfactor heeft plaatsgevonden?

Als een veehouder deelneemt aan een regeling – en daarmee de veehouderijactiviteiten onomkeerbaar zijn gestaakt – dan wordt er ook (zij het op een verkapte manier) extern gesaldeerd, omdat er van de bruto hoeveelheid stikstofemissie 30% wordt afgeroomd, waarna er netto 70% van de emissie in de stikstofbank terechtkomt.
Dan krijgt de stikstof een ander labeltje, zodat deze vroeg of laat toch weer kan worden uitgegeven aan andere projecten/initiatiefnemers.

Het zal me benieuwen of dat hiermee dan eindelijk en massaal veehouderijen met een PAS-melding gelegaliseerd worden, zoals verankerd in de wet.

Het zou me overigens niets verbazen dat het troetel- én zorgenkindje van de overheid (Schiphol) de voorkeur krijgt boven de hardwerkende boerengezinsbedrijven die naar eer en geweten hebben gehandeld door toentertijd een PAS-melding te doen, maar nu – door politiek wanbeleid – aan het kortste eind (vooralsnog lijken te) trekken.

Waarom toch politieke inzet op regelingen met 30% natuurwinst, terwijl meer mogelijk is?

Het is enerzijds opmerkelijk te noemen dat men genoegen neemt met 30% natuurwinst, terwijl de veehouders bereid en in staat zijn om over te gaan tot het leveren van een groter offer ten gunste van de natuur dan de 30 procent.

Anderzijds is het (niet te begrijpen, maar politiek gezien wel) verklaarbaar, omdat vanuit de stikstofbank vervolgens weer stikstof kan en ook zal worden uitgegeven aan…. nieuwe plannen en projecten óf aan bestaande projecten die reeds jarenlang milieubelastende activiteiten ontplooien zonder te beschikken over een geldige natuurvergunning⁴.

Het mag toch niet zo zijn dat de stikstofcrisis leidt tot boertjes dood, maar Schiphol zijn brood?

Los van het feit dat de stikstofproblematiek verworden is tot een echte ‘politieke crisis’, vraag ik mij steeds meer af of dat de stikstofcrisis überhaupt wel gaat over ‘natuur’ en ‘milieu’? Of dat het toch meer gaat over geld, politieke macht en (een jarenlange opeenstapeling van) fouten uit het verleden gladstrijken over de rug van boeren en burgers, in de hoop niet zelf op de blaren te hoeven zitten?

We gaan het beleven.

Voetnoten: 
¹ Beëindigen van veehouderijen – Lessen uit 25 jaar beëindigingsregelingen
2Lely Sphere – circulair mestverwaardingssysteem – Lely³ ECLI:NL:RBGEL:2022:5829
⁴Opkopen boerenbedrijven voor Schiphol wel degelijk op de agenda, zelfs bij Rutte | SchipholWatch

Het dossier vordert in snel tempo. Leiden de vorderingen tot een uitweg uit het stikstofmoeras? Of zakken we verder weg? De tijd zal het leren, maar voorlopig lijkt men de handen vol te hebben aan het plaatselijk blussen van brandjes. In de hoop ternauwernood te ontkomen aan een regelrechte – door falende nationale regelgeving ontstane – ‘stikstof-natuurramp’.

In deze blog ga ik kort in op een uitspraak [1] van de Raad van State op 26 oktober 2022. Dan volgt een uitstapje naar ‘extern salderen’ en de nut en noodzaak om te onteigenen. Dit om op tijd reductiedoelstellingen te behalen, zoals opgenomen in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering [2].

De door de overheid aan te tonen bewijslast blijft in deze blog verder buiten beschouwing. Denk hierbij aan vragen als ‘Waarom is specifiek dit bedrijf (of deze stal/dit stalgedeelte/dit stalsysteem/ etc.) noodzakelijk in het kader van de onteigening en bijvoorbeeld niet de veehouderij van de buurman?’

Spelregels

Als extern salderen in provincie X toegestaan is én initiatiefnemers zich houden aan de bijbehorende spelregels [1], dan lijkt niets het gebruikmaken van de provinciale beleidsregel in de weg te staan. Als gevolg van extern salderen (niet zijnde (ver)lease) vindt immers 30% afroming plaats. Deze afroming vindt plaats ten opzichte van de bruto hoeveelheid stikstofemissie die wordt gesaldeerd tussen saldogever en saldo-ontvanger. De afroming komt ten goede aan de natuur. Dit is natuurwinst.

Dwangmiddel toepassen?

De vrijwillige opkoop- en beëindigingsregelingen leiden naar verwachting niet tot het beoogde/gewenste resultaat. Als we hiervan uitgaan, zal de overheid zich op enig moment genoodzaakt voelen om onteigening in te zetten. Bij het bepalen van de uitgangspunten voor de schadeloosstelling zal er rekening mee worden gehouden dat de te onteigenen onroerende zaak in functie is als veehouderijbedrijf.

In de meeste gevallen is de eigenaar van de natuurvergunning ook de eigenaar-gebruiker van de inrichting. Dit betekent echter niet zonder meer dat de natuurvergunning – als onderdeel van de (te onteigenen) onroerende zaak, inclusief de inrichting – ‘automatisch’ mee overgaan van de huidige eigenaar naar de nieuwe eigenaar, i.c. de overheid.

De eigenaar van de vergunning zou in overweging kunnen nemen om, vooruitlopend op het onteigeningsvonnis, de natuurvergunning extern te salderen naar een derde. Dan zal de onteigening achterwege kunnen blijven. Want wat is de nut en noodzaak van onteigening als de veehouderijactiviteiten van de te onteigenen onroerende zaak zijn beëindigd op de peildatum? Dit is nu nog het moment van inschrijving van het onteigeningsvonnis.

Mogelijke oplossing

De veehouder die zijn veehouderijactiviteiten (vrijwillig) heeft beëindigd, kan de gebouwen dan voor andere doeleinden gebruiken. In dit kader is wel aan te raden om vooraf aan het extern salderen, contact op te nemen met betreffende overheden om aspecten die er bij het stikstofvraagstuk toe doen te bespreken.

Als voormelde praktijksituatie zich voordoet, wordt het beoogde eindresultaat in mijn optiek eerder bereikt dan met inzet van dwangmiddelen, zoals het toepassen van onteigening.

Bijkomende voordelen van ‘de markt het werk laten doen’ zijn dat er minder belastinggeld wordt verspild en dat wordt bijgedragen aan het (gedeeltelijk) oplossen van het arbeidstekort in het overheidsapparaat.

Voetnoten:
[1] ECLI:NL:RVS:2022:3074
[2] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2021-140.html

Aan ambities, brieven, discussies, doelstellingen, gesprekken, plannen, regels, rechtspraak én visies geen gebrek. Daarentegen ontbreekt het wél aan perspectief en concrete oplossingen voor met name de landbouwsector. Hoe kan het ook anders dan dat we het weer hebben over… stikstof…

De oplossing voor PAS-melders komt steeds dichterbij. Immers medio 2025 lijkt nog ver weg, maar voor je het weet is het zover; dan zijn alle PAS-meldingen gelegaliseerd. Of toch niet? Er lijkt nog een grote opgave in het verschiet te liggen als het gaat om legalisatie.

4-trapsraket legalisatieproces

Het gehele legalisatieproces bestaat uit vier stappen.

1. aanmelden en aanleveren gegevens
2. gegevensverificatie (hierna volgt bericht van het bevoegd gezag)
3. ontwikkelruimte
4. vergunning (hierna volgt bericht van het bevoegd gezag)

Uitgangspunt is dat de stappen 1 en 2 goed zijn doorlopen. Dan stap 3: ontwikkelruimte.

Wat is ‘ontwikkelruimte’?

Het betreft stikstofruimte die ontstaat door(dat de overheid) bronmaatregelen (treft). Denk hierbij aan de opkoop- en beëindigingsregelingen, zoals die eerder zijn aangekondigd of reeds zijn uitgevoerd, zoals de regeling Warme Sanering Varkenshouderij.

Stel, er is ontwikkelruimte beschikbaar. En dan?

Dit betekent dat er stikstofruimte ‘vrij’ komt en daarna, indien nodig verspreid over diverse partijen, kan worden ingezet. Zodoende kunnen Wnb-vergunningen worden verleend en is stap 4 voltooid.

Prioritering ontwikkelruimte

Het bevoegd gezag zal PAS-projecten die vóór 13 januari 2022 een handhavingsverzoek hebben ontvangen prioriteit geven bij het reserveren van depositieruimte (ontwikkelruimte). Dit lijkt een begrijpelijke keuze. In mijn optiek wordt het PAS interessant bij de andere ‘gevallen’.

Is ontwikkelruimte aan te merken als ‘schaarse vergunning’?

De vraag die bij mij opkomt is ‘hoe gaat men te zijner tijd om met de verdeling van de ontwikkelruimte die beschikbaar komt?’ Er moet immers eerst ‘ontwikkelruimte’ beschikbaar zijn, alvorens deze kan worden toebedeeld aan een PAS-project.

Is een Wnb-vergunning op zichzelf een schaarse vergunning? En zo nee, is de ‘ontwikkelruimte’, als onderdeel van die Wnb-vergunning, dan wel als ‘schaarse vergunning’ aan te merken? Of anders gezegd: zou men bij toekenning van de ontwikkelruimte ook de in eerdere uitspraken gestelde criteria van ‘schaarse vergunningen’ in acht kunnen, misschien zelfs wel moeten nemen, zoals:

• het bieden van gelijke kansen;
• het creëren/beperken van mededingingsruimte;
• een passende mate van openbaarheid.

Indien de hiervoor omschreven criteria niet opgaan, leidt dit dan (onbedoeld?) tot een politiek verdeel-en-heersspel, waarbij het spreekwoord de een zijn dood is de ander zijn brood werkelijkheid wordt? Het PAS-legalisatieproces lijkt allerminst een gelopen race…

ADC-toets; de laatste strohalm?

Voor de ‘blijvers’ onder de PAS bestaat de mogelijkheid om zelf actief de ‘markt’ op te gaan, de portemonnee te trekken, teneinde stikstof-/ontwikkelruimte te verwerven. Indien dit op basis van (welke?) objectieve maatstaven, evenals het ‘reguliere’ PAS-legalisatieproces niet slaagt, biedt de ADC-toets dan uitkomst?

De ADC-toets is de laatste mogelijkheid in de systematiek van de Habitatrichtlijn en zou wellicht soelaas bieden in het geval ‘voldaan’ wordt aan de onlosmakelijk met de ADC-toets verbonden eisen:
A – ontbreken van Alternatieven,
D – sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, zoals:

• voedselvoorziening
• onderdak/woningbehoefte
• duurzaamheid
• ontwikkeling van de economie

C – treffen van Compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

Als de overheid bereid is tot meer doelmatige inzet van het ‘stikstofbudget’ van 24,3 miljard euro, dan resulteert dat in een grotere natuurwinst en worden de gestelde (reductie) doelen sneller behaald.

Positief neveneffect: er is minder belastinggeld nodig, waardoor deze ‘overtollige’ middelen voor andere (inmiddels 10?) crises kunnen worden aangewend.

Wat willen we nog meer?

Bronnen:

• ECLI:NL:RVS:2016:2927
• ECLI:NL:RVS:2016:1421
• ECLI:NL:RVS:2019:3918
• ECLI:NL:CBB:2009:Bl:6466

Onze minister van Economische Zaken en Klimaat, Micky Adriaansens, was op 8 juli 2022 te gast bij het avondprogramma Op1. Een onderwerp dat besproken werd, ging over een van de vele crises waar we momenteel mee te maken hebben, namelijk de energiecrisis.

Raakvlakken energiecrisis en stikstofcrisis

De energiecrisis heeft raakvlakken met de stikstofcrisis. Volgens minister Adriaansens ziet de kern op het minder afhankelijk (willen) zijn van het buitenland. Hier hangt het spanningsveld tussen duurzaamheid en investeringsbereidheid mee samen.

Opvallend is dat de aanpak van twee ministers – overigens beiden van dezelfde politieke partij (VVD) – zo verschillend kan zijn. Minister Adriaansens zet in op innovatie en technologische ontwikkelingen voor de industriesector. Minister Van der Wal zet in op reductie van de veestapel…

Uitzending Op1

In minuut 14 tot en met 21 van de uitzending licht minister Adriaansens haar visie toe. Ik raad minister Van der Wal van harte aan om de betreffende televisie-uitzending te bekijken en samen met collega-minister en partijgenoot Adriaansens te praten over haar aanpak en te luisteren naar haar wijze woorden.

Minister Adriaansens wil minder afhankelijk zijn van het buitenland. Deze doelstelling én wens tegelijk, betekent dat we meer zelfvoorzienend zullen moeten worden. Een van de presentatoren vraagt zich hardop af of we oude tijden gaan herbeleven. Hiermee doelt hij op de industriepolitiek in de jaren ’80 (Welke sectoren zijn voor ons van belang? Waar willen we als overheid op inzetten?)

Nederland is bereid om hierin te investeren, zodat we meer grip krijgen, aldus minister Adriaansens. Op de agenda staat ook verduurzaming als hot item genoteerd.

Minister Adriaansens geeft blijk inzicht te hebben in enerzijds het spanningsveld tussen ‘minder afhankelijk worden van’ in combinatie met ‘meer grip krijgen’ en anderzijds de ‘uitdaging van verduurzaming’. Zij heeft oog voor de balans.

We zouden volgens haar niet alleen moeten “beprijzen” – het bedrijven zo moeilijk maken dat ze vertrekken en vervolgens in een ander land niet schoon gaan produceren – maar juist inzetten op technologische mogelijkheden. Met elkaar – dus met de bedrijven zelf – tot een oplossing komen en niet alleen vanuit een torenkamer hierover beslissen! Met deze uitspraken getuigt zij van begrip voor het reilen en zeilen in de praktijk.

Draagvlak creëren

Het is van belang om draagvlak te creëren bij betrokken partijen. Minister Adriaansens geeft goed weer hoe dat te doen: samen met kennisinstellingen én bedrijven optrekken en een probleemanalyse maken.

Wat is er nu nodig om te investeren? Het beantwoorden van deze vraag door alleen de overheid is te kort door de bocht. Maar als we deze vraag samen beantwoorden komen we zoveel verder.

Ná de Op1-uitzending ben ik nieuwsgierig naar de uitleg van minister Van der Wal waarom wij in Nederland niet veel meer inzetten op technologische oplossingen voor de ‘stikstofcrisis’, in plaats van op reductie van de veestapel? Waar een wil is, is een weg. Toch? Het woord is nu aan minister Van der Wal.

Het boerenprotest in Stroe zit erop. Zonde dat het nodig is, maar voor onze agrarische sector draagt het hopelijk bij aan een oplossing voor de stikstofproblematiek. Of anders gezegd: stikstofpuinhoop.

Met de inmiddels beroemde en beruchte PAS-uitspraak kwam een einde aan het tijdperk van een vergunningverleningssysteem. Hierbij konden plannen of projecten voor het verkrijgen van de benodigde toestemming aanspraak maken op gecreëerde depositieruimte. Deze depositieruimte ontstond als gevolg van depositiedaling door bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen.

Met de PAS-uitspraak is het meenemen van toekomstige voordelen van maatregelen voor een plan of project bij de beoordeling van de vergunningsaanvraag, een doodzonde gebleken. De gevolgen van het stikstofprobleem lijken, in elk geval op papier, elke dag groter te worden. En dat terwijl men in Den Haag zoekt naar een uitweg.

Of die uitweg al is gevonden? Daarvan lijkt allerminst sprake te zijn. Zeker als je bedenkt dat berekening met de AERIUS-calculator de basis is voor vergunningverlening. Hierna zet ik uiteen waarom dat dit zo lijkt te zijn.

AERIUS-berekening

De AERIUS-berekening laat onder andere zien of er stikstofdepositie optreedt als gevolg van het beoogde plan of project. En als dat het geval is, dan is ook de hoeveelheid stikstofdepositie in mol/ha/jaar zichtbaar, alsmede waar de stikstofdepositie plaatsvindt (dus op welk(e) stikstofgevoelig(e) Natura 2000-gebied(en)).

Rav-lijst

Stel: een agrarisch ondernemer wil zijn varkenshouderij uitbreiden. De ondernemer zal hiervoor de best beschikbare technieken (BBT) inzetten. Dan ontkomt hij er niet aan om voor deze uitbreiding een vergunningsaanvraag in te dienen, waarbij als onderdeel van de aanvraag het toe te passen (innovatieve) stalsysteem wordt opgenomen. Die systemen staan vermeld op de Rav-lijst (bijlage 1: Regeling ammoniak en veehouderij).

Een systeem wordt pas op de Rav-lijst gezet, nadat het systeem is getest en deugdelijk bevonden. In dit perspectief bezien, zoom ik in op een uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant op 24 mei 2022. De rechtbank trekt de werking van de biologische combiluchtwasser in de varkensstal in twijfel. Meer specifiek, de Rechtbank twijfelt of het systeem uit de lijst in elke stal op gelijke wijze presteert en zal blijven presteren. Het gaat hier om de ammoniakemissie.

Er is inmiddels al meermaals een vergunning in twijfel getrokken of niet verleend aan veehouderijbedrijven die hebben geïnvesteerd of voornemens zijn om dit te doen in een duurzaam, innovatief stalsysteem. Het komt ook voor dat vergunningen niet worden verleend. In beide gevallen, omdat de werking van het nieuwe stalsysteem (zoals de bio-luchtwasser) in de praktijk afwijkt van de ammoniakemissie behorende bij het systeem zoals opgenomen op de Rav-lijst. Het gevolg is dat negatieve effecten voor de natuur niet kunnen worden uitgesloten. Begrijpelijk. Maar dan het volgende.

Verschil tussen uitgangssituatie en feitelijke situatie

Om een gebiedsontwikkeling, bijvoorbeeld een stadsuitbreiding met de daarbij behorende voorzieningen zoals wegen en overige infrastructuur, te realiseren, is onderzoek nodig. Bij deze ontwikkeling dient, evenals bij de uitbreiding van de varkensstal, de vraag te worden gesteld: kunnen er significant negatieve effecten voor de natuur optreden?

Wie de vraag stelt, moet hem ook beantwoorden. Het antwoord volgt uit de AERIUS-berekening. Om de vergunning verleend te krijgen mag er dus geen toename zijn van stikstofdepositie op een of meerdere stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Tot zover ook nog begrijpelijk. Maar dan het volgende.

Hoe denkt men die juridische zekerheid te kunnen borgen, rekeninghoudend met de uitspraak, waarin de (uit)werking van een systeem in twijfel wordt getrokken? 

Hoe gaat men de ‘(uit)werking van de ontwikkeling’ kunnen borgen, als de feitelijke situatie anders blijkt te zijn (en dit lijkt op voorhand niet onlogisch) dan de situatie waarvan men is uitgegaan bij de vergunningsaanvraag/uitgangssituatie? Er ligt weliswaar een AERIUS-berekening aan de vergunningverlening ten grondslag, maar die is gemaakt vóórdat de vergunning verleend is.

In mijn beleving zijn er bij een gebiedsontwikkeling zoveel meer factoren die invloed (kunnen) hebben op de stikstofdepositie, die toe te rekenen is aan die specifieke ontwikkeling. Ik ben benieuwd welk systeem van monitoring en bijsturing er in dit kader plaatsvindt c.q. mogelijk is. Er zullen ongetwijfeld de nodige juridische trucendozen uit de kast gehaald worden. Wat een stikstofpuinhoop; en het einde is nog niet in zicht.

Licht aan de horizon?

Op het gebied van de werking van stalsystemen in relatie tot stikstofdepositie lijkt er in elk geval een oplossing te zijn gevonden om een vergunning, ondanks de gebleken feitelijke mindere werking van een systeem, (alsnog) verleend te krijgen.

De oplossing ziet op het aanpassen van de omgevingsvergunning door het opnemen van extra voorschriften. De Rechtbank Oost-Brabant doet dit namelijk in haar uitspraak van 24 mei 2022.

Echter, deze oplossing zal niet zonder meer in elke situatie als oplossing gebruikt kunnen worden. Men zal, ook in soortgelijke gevallen, iedere situatie opnieuw moeten beoordelen en bezien of dit wel of niet de juiste (passende) oplossing betreft.

Hoe dan ook, er gloort licht aan het einde van de tunnel vol stikstofpuinhoop.

De recente berichtgeving in de media over het stikstofdossier kan u, jammer genoeg, niet zijn ontgaan. Waarom? Omdat de brieven, lijstjes, publicaties of woorden van onze stikstofminister, Christianne van der Wal-Zeggelink, onjuist of vooral onvolledig blijken te zijn.

Hoe dan ook, het stikstofdossier is enerverend en dat zal voorlopig wel zo blijven.

Stikstofregistratiesysteem (ssrs)

In het ssrs wordt stikstofdepositie afkomstig van

• snelheidsverlaging voor de rijkswegen;
• warme saneringsregeling varkenshouderij en
• de beoogde bronmaatregel ‘andere samenstelling van het veevoer’ die nooit is ingevoerd,

gereserveerd voor ’toedeling’ van stikstofruimte aan een project.

Toen het ssrs in werking trad, kon slechts depositieruimte worden opgenomen afkomstig van de bronmaatregel ‘snelheidsverlaging’. Effecten van de overige maatregelen zouden zich later voordoen en konden zodoende bij de inwerkingtreding van het ssrs niet worden beoordeeld. Laat staan dat er negatieve effecten voor natuur konden worden uitgesloten.

Uitspraak Rechtbank

Op 22 april 2022 deed de Rechtbank Noord-Holland een interessante uitspraak over de inzet van stikstofdepositieruimte uit het ssrs van de bronmaatregel ‘snelheidsverlaging op snelwegen naar 100 km/u’ voor een woningbouwproject.

In de uitspraak wordt gerefereerd naar rapporten¹ die ten grondslag liggen aan de beslissing om de hiervoor bedoelde snelheidsverlaging als bronmaatregel op te nemen in art. 2.4, eerste lid en onder a van de Regeling natuurbescherming (Rnb).

Hieruit blijkt dat:

• beoordeeld is wat de gevolgen zijn van de ‘snelheidsverlaging’ qua stikstofdepositie;
• aantasting van natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet is uitgesloten als gevolg van de ‘snelheidsverlaging’.

Er is geen ontkomen aan het treffen van extra bronmaatregelen om de toename van stikstofdepositie teniet te doen. En ook wordt verwezen naar de ‘warme saneringsregeling varkenshouderij’, wat bij mij direct een nieuwe vraag oproept (hierover later meer).

Met de ‘snelheidsverlaging’ wordt ‘depositiebeperking’ gecreëerd in grote delen van het land. Maar niet overal.
Toch is de stikstofwinst op basis van de Rnb, in zijn totaliteit, wel ingezet voor woningbouw- en tracéprojecten in heel Nederland. Op dit punt lijkt het ‘mis’ te gaan. Er blijkt geen (onlosmakelijke) samenhang tussen de locatie waar de stikstof wordt ‘vrijgemaakt’ en de locatie waar de stikstof wordt ‘ingezet’. Er moet zekerheid bestaan dat een plan of project geen negatieve effecten heeft of kan hebben op de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden.

In geval van woningbouw of tracébesluiten geldt dat er een passende beoordeling gemaakt zal moeten worden. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, omdat dit soort projecten niet benodigd is voor, noch verband houdt met het beheer van het gebied.

Rechtbank Noord-Holland is van mening dat de ‘snelheidsverlaging’ niet voldoet aan de Europese Habitatrichtlijn (HR). De ‘snelheidsverlaging’ (en ook andere, generieke bronmaatregelen!) moet op zichzelf voldoen aan artikel 6 derde lid van de HR. Het is niet toegestaan om bronmaatregelen die zelf niet voldoen aan de HR in te zetten voor het ssrs.

Uit de rapporten¹ blijkt dat de benodigde zekerheid ontbreekt ten aanzien van het uitsluiten van negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden. Dit leidt ertoe dat de door de ‘snelheidsverlaging’ gecreëerde stikstofdepositieruimte ten onrechte is opgenomen in het ssrs.

Artikel 2.4 eerste lid onder a is in strijd met artikel 6 HR en dient derhalve onverbindend te worden verklaard, aldus de Rechtbank Noord-Holland. Hierover lijkt mij het laatste woord nog niet gezegd.

Warme saneringsregeling varkenshouderij (Srv)

Hoewel de inzet van de vrijgemaakte stikstofruimte als gevolg van de bronmaatregel ‘Warme saneringsregeling varkenshouderij’ nog niet heeft plaatsgevonden, is het niet ondenkbaar dat zich een vergelijkbare situatie gaat voordoen als bij de ‘snelheidsverlaging’. Hierbij doel ik op het ‘generieke’ aspect van de vrijgemaakte stikstof in het zuiden en oosten van ons land die, zo het ernaar uitziet, voor projecten in andere landsdelen zal worden ingezet.

Aan de Srv konden alleen bedrijven uit de concentratiegebieden Zuid en Oost meedoen. Gezien de huidige vaste afstandsgrens van 25 kilometer voor alle emissiebronnen, lijkt het, afgezien van enkele uitzonderingen, onmogelijk om de stikstof vanuit de bronmaatregel ‘Warme saneringsregeling varkenshouderij’ in te zetten voor projecten in het overige deel van Nederland.

Het zal me benieuwen hoe men hiermee omgaat in de praktijk… Biedt een ADC-toets uitkomst? Of zullen we een ‘etiketteringssysteem van stikstof’ toch in overweging moeten nemen om de stikstofproblematiek het hoofd te kunnen bieden? Of zullen de beoogde bouw- en andere economische ontwikkelingen plaats moeten vinden binnen de 25 kilometer van de emissiebronnen? Moeten/willen we dan woningen bouwen op de Veluwe?

Etiketteren de oplossing?

Vorig jaar schreef ik in mijn blog ‘Prijsvorming stikstof‘ dat de overheid de hoeveelheid stikstofdepositie van landbouwbedrijven nauwkeurig in beeld heeft waar, hoe en wanneer de depositie wordt veroorzaakt. Hierin deed ik de suggestie om stikstof te etiketteren. 

Een paar weken geleden moest ik wederom denken aan de etikettering van stikstof. Dit naar aanleiding van de woorden van mevrouw C. van der Plas in het Hoofdlijnendebat LNV op 6 april 2022. Zij vroeg namelijk het volgende: “En waar wordt de stikstofruimte van de stoppers geregistreerd? Deze stikstofruimte lijkt uit beeld”…

Kennelijk bestaat er in de politiek behoefte (en naar verloop van tijd wellicht ook de urgentie) aan een systeem van etikettering van stikstof.

En dan is het heel voor de hand liggend om per stikstofgevoelig Natura 2000- gebied (gebiedsgerichte aanpak) de depositie te duiden om die vervolgens beschikbaar te stellen aan een project binnen een straal van 25 km rondom het Natura 2000-gebied. Maar soms wordt eenvoud (juridisch) onnodig ingewikkeld gemaakt en slaagt etiketteren niet.

Omdat Stikstofproblematiek zo enerverend is, zullen er nog meerdere blogs van mij volgen.

Voor meer informatie én meer blogs over stikstof kunt u ook verder lezen op onze website.

Voetnoot:

1. rapport Ecologische beoordeling (maart 2020, TAUW BV) en rapport Nadere ecologische beoordeling (juli 2020, Tauw, Witteveen+Bos, Sweco en BügelHajema) ↩︎

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS). U heeft er waarschijnlijk wel eens van gehoord of over gelezen. Het PAS zou zes jaren in werking zijn – te weten van 1 juli 2015 tot 1 juli 2021 – met de nadruk op ‘zou’. Want inmiddels is het PAS alweer bijna drie jaar geleden (op 29 mei 2019) buiten werking gesteld door de Raad van State.

Doelstellingen PAS

Maar wat was het PAS ook alweer? En waarom is het PAS buiten werking gesteld?

Om deze vragen te beantwoorden, pakken we ook de doelstelling van het voormalige PAS er even bij.

Het PAS had een tweeledige doelstelling.

1. Het realiseren van de natuurdoelstellingen van de stikstofgevoelige Natura 2000- gebieden.
2. Om toestemmingsverlening mogelijk te maken voor activiteiten die stikstofdepositie op de stikstofgevoelige Natura 2000- gebieden veroorzaakten met een verlichting van de lasten van initiatiefnemers in het kader van het vergunningsverleningstraject (hierover later meer).

In de PAS-periode zouden initiatiefnemers van activiteiten met een beperkte stikstofdepositie (> 0,05 mol/ha/jaar en < 1,0 mol/ha/jaar) op Natura 2000-gebieden (niet zonder voorwaarden), door middel van een melding aanspraak kunnen maken op de voormalige ‘voorraad’-pot gevuld met zogenaamde ontwikkelingsruimte. De stikstofdepositieruimte.

Anders gezegd, initiatiefnemers hoefden geen Wnb-vergunning (of voor 1 januari 2017 een NB-vergunning) te hebben en/of kregen nul op rekest bij aanvraag van een NB-vergunning. Want een (PAS-)melding onder de Wet natuurbescherming volstond, aldus het bevoegd gezag.

Zuur, omdat de PAS dus buiten werking is gesteld. Temeer nog voor de initiatiefnemers die wel graag een NB-vergunning wilden hebben, bereid waren daarvoor te betalen, maar waaraan het bevoegd gezag geen medewerking verleende. Want er bestond immers de mogelijkheid om een PAS-melding te doen. Echter, deze groep initiatiefnemers verkeert nog altijd in grote (rechts)onzekerheid. Alsof dat nog niet erg genoeg is, zit hun bedrijf als gevolg hiervan ook nog eens ‘op slot’.

PAS-melder wordt PAS-slachtoffer

Mijns inziens mogen we wel stellen dat het PAS niets anders is geweest dan een eenvoudige manier van onze overheid – op wie iedereen zou mogen vertrouwen – om economische ontwikkeling mogelijk te maken, zonder daarbij vooraf de (negatieve) effecten voor stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden met zekerheid te hebben uitgesloten.

Mag ik constateren dat de ervaring ons inmiddels leert dat de (beoogde) lastenverlichting voor initiatiefnemers zich heeft vertaald in een voor hen hachelijke situatie? Het wordt per slot van rekening steeds duidelijker dat de lasten c.q. misgelopen opbrengsten bij initiatiefnemers in schril contrast staan tot de eerdere ‘verlichting’ van lasten.
Dit alles door:

• niet langer geldige (maar wel goedgekeurde) PAS-melding;
• opgelopen vertraging in het vergunningsverleningstraject;
• het (uiteindelijk) niet verleend krijgen van een natuurtoestemming.

Dan heb ik het nog niet eens over de emotionele schade die men hiervan ondervindt.

Wellicht kunt u zich voorstellen dat er veel onzekerheid is over de (familie)bedrijfscontinuïteit. Te denken valt aan initiatiefnemers die uitbreiding/ontwikkeling hebben gerealiseerd. Of nog een stapje daarvoor, men is hieraan voorafgaand (onomkeerbare) financiële verplichtingen aangegaan, maar beschikt sinds de PAS-uitspraak niet (langer) over een rechtsgeldige natuurtoestemming. En dus kan de beoogde wijziging van activiteiten, dikwijls een uitbreiding/ontwikkeling, niet zonder meer doorgang (blijven) vinden.

Het blijft verbazingwekkend dat de PAS-melders te goeder trouw hebben gehandeld, terwijl juist zij nu de negatieve gevolgen ondervinden.

Legalisatie van PAS-meldingen?

De PAS-meldingen worden toch gelegaliseerd?
Ja, onze voormalig minister van LNV, mevrouw C. Schouten, heeft in de wet laten opnemen dat de PAS-meldingen worden gelegaliseerd.

Hoe zat het dan met een PAS-melding? Dit was voorheen toch ook bij wet geregeld?
De PAS-melding is nu niets meer waard. In hoeverre kan en/of mag men nog vertrouwen op de toezegging, het laten opnemen in de wet en de uiteindelijke uitvoering van de legalisatie? De overheid heeft drie jaar uitgetrokken voor het oplossen van het probleem. De kans is groot dat dit niet slaagt.

Rechtbank Oost-Brabant lijkt dit in een recente uitspraak kracht bij te zetten¹. Voordat legalisatie kan plaatsvinden, dient er stikstof beschikbaar te komen vanuit genomen en nog te treffen (bron)maatregelen. De beschikbaar gemaakte stikstof belandt in de stikstofbank(en). In mijn eerdere blog Stikstofbank en praktijkvoorbeeld ‘stalmaatregelen’ leest u meer hierover.

Pas dan kan de stikstofdepositieruimte worden uitgegeven aan, in dit geval, PAS-melders. Maar het lijkt niet ondenkbaar dat de benodigde depositieruimte niet of niet tijdig beschikbaar komt, dus niet in de depositiebank landt. Al met al voorzie ik hier een behoorlijke uitdaging. Zeker daar waar de behoefte aan stikstof groot(s) is, komt er, naar verwachting, weinig stikstof (uit veehouderij) beschikbaar.

In het kader van een PAS-melder en het legalisatieprogramma, heeft de Rechtbank Oost- Brabant uitspraak gedaan die interessant is voor de stikstofpraktijk.

PAS-melder nu illegaal in werking?

De rechtbank gaat met de uitspraak¹ in op een PAS-melder die nu (door afschaffing PAS) feitelijk illegaal in werking is. Hierop is een verzoek tot handhaving ingediend. Het bevoegd gezag weigert handhavend op te treden, want er is sprake van zicht op legalisatie. De rechtbank is van mening dat een verwijzing naar het legalisatieprogramma te algemeen is. Er is geen sprake van concreet zicht op legalisatie.

Ten aanzien van het begrip ‘concreet’, wordt een verwijzing gemaakt naar:

• de hoeveelheid depositieruimte die beschikbaar komt;
• de (afzienbare) termijn waarbinnen deze beschikbaar komt;
• de vraag of deze PAS-melder ‘de meest gerede kandidaat’ is om met voorrang depositieruimte toebedeeld te krijgen.

Stel, een willekeurige PAS-melder wordt gelegaliseerd, zonder dat concreet zicht op legalisatie bestaat, dan zal de (PAS-)geschiedenis zich herhalen. Er zou dan weer stikstofruimte worden ’toebedeeld’ aan de PAS-melder, die een bepaalde activiteit met stikstofdepositie tot gevolg (niet zonder voorwaarden) kan en mag ontplooien, zonder dat op voorhand significant (negatieve) effecten voor de stikstofgevoelige natura 2000-gebieden uitgesloten zijn.

In de uitspraak gaat de rechtbank in op de kwestie of er voor de PAS-melder nog andere manieren zijn om een natuurvergunning te verkrijgen. Een gedachtegang van de rechtbank vertaalt zich in een suggestie om de PAS-melder extra beschermingsmaatregelen te laten treffen, bv. emissiereducerende maatregelen. Dit jaagt de PAS-melder (in dit geval een veehouderij) nogmaals op kosten, terwijl het hem geen (direct) financieel rendement oplevert.

Creëren van een win-winsituatie

Het blijft de kunst om in kansen en oplossingen te denken. Dit is (agrarisch) ondernemers op het lijf geschreven. De ‘winst’ ziet dan op het weer met een gerust hart kunnen continueren van diens bedrijf(svoering), mits de vergunning is verkregen.

Met de wetenschap dat er vele miljarden euro’s beschikbaar zijn/komen voor de aanpak van de stikstofproblematiek, zou er toch een adequate oplossing gevonden moeten kunnen worden waarbij een win-winsituatie ontstaat voor PAS-melder én natuur. Hoe kunnen we zo’n situatie creëren?

Er zou gekeken kunnen worden naar de suggestie van de rechtbank, die ziet op het door de PAS-melder treffen van extra beschermingsmaatregelen. De overheid zou (een deel van) het beschikbare miljardenbudget kunnen aanspreken, om dit vervolgens in te zetten voor investering in emissiereducerende maatregelen². De natuur zal snel(ler dan de huidige doelen) in een betere staat van instandhouding verkeren, terwijl gelijktijdig een eind komt aan de penibele situatie van de PAS-melders.

De overheid heeft een fout begaan door het PAS ooit in werking te stellen. Het zou onze overheid sieren als zij haar eigen fout herstelt. Dit komt het vertrouwen van de PAS-melders in hun eigen overheid ook ten goede.

Koppeling stikstofbank en legalisatieprogramma
Zo het er nu naar uitziet is er geen ontkomen aan de koppeling tussen de (vulling van de) stikstofbank enerzijds en het legalisatieprogramma (uitgifte van stikstof aan de PAS-melders) anderzijds.

De vraag is hoe men te zijner tijd om zal gaan met de situatie waarin niet of niet tijdig stikstof beschikbaar komt voor de PAS-melder(s). Hier kom ik in een volgende blog op terug.

^{1 Uitspraak ECLI:NL:RBOBR:2022:670, Rechtbank Oost-Brabant, SHE 21/3180 (rechtspraak.nl)}

^{2 Dit zou kunnen worden doorgetrokken naar een breder ‘publiek’, teneinde de stikstofproblematiek versneld op te lossen.}